06-12-2022, 09:13 AM
正如我的同事安德鲁·亚瑟（Andrew Arthur）所记录的那样，拜登政府每天都在沿着我们的南部边境大规模释放数千名非法越境者进入美国。尽管事实上，正如亚瑟所指出的那样，“法律要求拘留”这些外国人。好吧，这就提出了一个问题：国会真的像它所说的关于拘留在边境被捕并被置于快速遣返程序中的外国人所说的话吗？好吧，为了采纳和改编保罗·麦卡特尼的明智建议，“你不听（国会）人说什么吗？”
正如国土安全部和司法部解释的那样：
近年来，在美国，被加急遣返的不可接受的外国人的数量和比例大幅增加，他们声称有申请庇护的意图或害怕受到迫害......随后被置于移民法庭的遣返程序中. ...在过去十年中，被加急遣返和[声称有恐惧并接受了]可信恐惧采访的外国人的总体百分比从大约 5% 跃升至 40% 以上，可信恐惧转介的总数面谈从 2008 年的每年约 5,000 人增加到 2018 年的约 97,000 人。... 在 2018 财年... [庇护官员] 的积极可信恐惧确定攀升至所有案件的 89% 左右。
等待一秒钟。正如我所写的那样，IIRIRA“要求拘留接受积极可信恐惧决定的外国人……等待他们的庇护申请得到裁决”。如果法律规定必须拘留这些外国人，他们怎么会被释放到美国社区？好吧，正如我还指出的那样，“由于滥用假释权，每一届政府都无视国会的命令。...... [T] 结果是，绝大多数接受了积极可信的恐惧判定的外国人被释放到美国。”
也许自 1996 年以来的总统政府只是认为国会在开玩笑？好吧，不是我自己约会，但在我在众议院司法委员会移民小组委员会的头两年（1995-96 年）期间，我是一小群工作人员的一员，他们致力于编写和推进立法程序 HR 2202，众议院法案这构成了 IIRIRA 的基础（以及参议员艾伦辛普森在参议院的立法）。我可以向你保证，小组委员会主席和 HR 2202 的作者拉马尔史密斯不是在开玩笑。IIRIRA 的会议报告非常明确地指出：
**向国会提交关于拘留必要性的证据**
HR 2202 是在对拘留的必要性日益达成共识的背景下起草的，这一共识的核心是一个世纪前种植的。安德鲁·亚瑟写道：
### IIRIRA 快速遣返拘留任务的立法历史和结构
国会研究服务部写道：
众议院司法委员会关于 HR 2202 的报告特别指出，其加速遣返条款“基于第 103 届国会期间国际法、移民和难民小组委员会批准的立法 [HR 3363]”。HR 2202 的起草者修改 HR 3363 中的加急遣送语言以指定外国人“应”被拘留的唯一合理理由是明确说明拘留确实是强制性的。否则，语言将是多余的。
另一个表明国会意味着拘留是强制性的迹象是，国会在 IIRIRA 的一个单独部分中特别规定了强制拘留的豁免——加速遣返拘留任务中没有豁免。IIRIRA 第 303(b) 条规定：
在这一点上，我应该指出，在关于 HR 2202 和相关反恐怖主义和有效的死刑法案，或众议院和参议院就这两项法案进行辩论——除了报告中关于外国人“应”被拘留的声明性声明。没有讨论拘留的优点或缺点，没有讨论拘留是强制性的还是酌情的。与此形成鲜明对比的是，关于可信恐惧标准的冗长且经常充满活力的讨论以及它可能在多大程度上冒着将外星人送回迫害的风险。我只能得出结论，在那段时间，
最后，虽然不符合立法历史的条件，但可以在颁布后的资料中找到更多证据，证明国会打算强制拘留这一事实。美国移民改革委员会（由 Barbara Jordan 担任主席直至 1996 年去世）于 1997 年得出结论：
### 拘留床的可用性
但是，如果国会没有为拘留所有相关外国人所需的拘留能力拨出足够的资金，那么强制拘留的意义是什么？正如拜登政府在目前正在最高法院审理的一个案件中所辩称的那样，“一个机构如果没有做国会没有资助它做的事情，怎么会……违反法律[？]”和史密斯一样关于克林顿的政策，“在实践中，有限的资源阻止了所有排外的外国人被拘留。”
拜登政府在最高法院辩称，国会不可能真的将“应拘留”作为一项强制性要求，因为：
我想表达什么观点？我的观点是，IIRIRA 的起草者认为，可以实现强制拘留，而无需在拘留病床上花费过多。如果加急遣返能够按预期迅速遣返大部分在边境被捕且有资格获得加急遣返的外国人，那么 IIRIRA 强制拘留与国会没有为拘留床开出空白支票之间就不会有冲突。当然，美中不足的是，一旦外星人声称害怕返回，加急遣返就停止了。并不是说可信的恐惧过程（包括庇护官员面谈和移民法官可能的审查）需要特别长的时间。就是当庇护官员最终找到那些制造可信恐惧声称有可信恐惧的外星人时，外国人将被置于移民法庭的 §240 遣返程序中，该程序可能多年不会开始。因此，当被加急遣返的外国人中有很大一部分声称害怕返回，并且这些外国人中有很大一部分被发现有可信的恐惧，则加快遣返不再是加急的。如果相对较少的外国人声称有恐惧和/或一小部分人被发现有可信的恐惧，那么强制拘留将是非常可行的。
### IIRIRA 后的拘留
那么，在 IIRIRA 颁布后，移民拘留政策发生了什么变化，特别是针对被加急遣返的外国人？有益的是，《海地难民移民公平法》（PL 105-277）规定“[t]司法部长应定期收集[并向国会报告]数据……关于被拘留的寻求庇护者……包括[重要的是我们的目的，被拘留者的释放率。” 我从存储的 1999-2002 财年报告的纸质副本中挖出来（ICE 的网站上缺少这些报告并不是很有帮助）。1999 年的报告指出，在曾被拘留的 6,289 名“入境口岸的寻求庇护者声称确实害怕受到迫害”中，97%（6,118 人）被释放，其中 59%（3,595 人）被假释。2000 年，99% 获释（10,030 人中有 9,890 人），54%（5,346 人）获假释；2001 年，98%（12,650 人中有 12,438 人）获释，其中 68%（8,477 人）获得假释；2002 年，96% 的人获释（9,260 人中有 8,850 人），其中 67%（5,942 人）获得假释。您可以在 ICE 的网站上找到财政年度的报告2006 年、2007 年、2008年和2009-10年。不是很有帮助，最近的报告不包含上述数据。
此外，2000 年，现在的美国政府问责局 (GAO)得出结论：
GAO 的结论是：
正如我们所看到的，大多数被加急遣返的外国人声称害怕返回然后被释放，他们被假释。我写过：
然而，即使一般假设在美国的外国人有资格获得假释，这并不意味着在美国的外国人被加急遣返程序并声称害怕返回的外国人有资格获得假释假释。这是因为法定假释权（本身由 IIRIRA 修改）违反了 IIRIRA 的法定拘留授权。法定解释标准规范的应用清楚地表明，此类外国人不得假释。最高法院解释说：
而且这里没有这样的迹象。IIRIRA 的文本（或在其立法历史中）没有任何声明表明受其强制拘留规定约束的外国人可以通过假释逃避这种拘留。案文没有提到使用假释来允许外国人从强制拘留中获释。具体的——强制拘留被置于快速遣返程序中且声称害怕返回的外国人——胜过一般的假释权。因此，根据这一长期的法定解释规范，受 IIRIRA 强制拘留的外国人不得假释。
我必须指出，最高法院似乎并不同意。它在 2018 年詹宁斯诉罗德里格斯案中指出，“出于紧急人道主义原因或重大公共利益，申请入学的人可能会被暂时假释。”甚至威廉巴尔在特朗普总统担任司法部长时也同意：
为什么法院从未在法定解释的标准测试下对这一主张进行分析，这超出了我的理解。
### 结论
正如得克萨斯州和密苏里州向最高法院争辩的那样：
正如国土安全部和司法部解释的那样：
引用:> 当……[在 1996 年非法移民改革和移民责任法案 (IIRIRA) 创建之后] 首次实施加急 [遣返] 程序时……相对较少的外国人 [在边境被捕]……声称打算申请庇护或害怕受到迫害。相反，大多数外星人......被立即遣返。正如我最近以图形形式描绘的那样，各部门继续解释说：
近年来，在美国，被加急遣返的不可接受的外国人的数量和比例大幅增加，他们声称有申请庇护的意图或害怕受到迫害......随后被置于移民法庭的遣返程序中. ...在过去十年中，被加急遣返和[声称有恐惧并接受了]可信恐惧采访的外国人的总体百分比从大约 5% 跃升至 40% 以上，可信恐惧转介的总数面谈从 2008 年的每年约 5,000 人增加到 2018 年的约 97,000 人。... 在 2018 财年... [庇护官员] 的积极可信恐惧确定攀升至所有案件的 89% 左右。
等待一秒钟。正如我所写的那样，IIRIRA“要求拘留接受积极可信恐惧决定的外国人……等待他们的庇护申请得到裁决”。如果法律规定必须拘留这些外国人，他们怎么会被释放到美国社区？好吧，正如我还指出的那样，“由于滥用假释权，每一届政府都无视国会的命令。...... [T] 结果是，绝大多数接受了积极可信的恐惧判定的外国人被释放到美国。”
也许自 1996 年以来的总统政府只是认为国会在开玩笑？好吧，不是我自己约会，但在我在众议院司法委员会移民小组委员会的头两年（1995-96 年）期间，我是一小群工作人员的一员，他们致力于编写和推进立法程序 HR 2202，众议院法案这构成了 IIRIRA 的基础（以及参议员艾伦辛普森在参议院的立法）。我可以向你保证，小组委员会主席和 HR 2202 的作者拉马尔史密斯不是在开玩笑。IIRIRA 的会议报告非常明确地指出：
引用:> [加急遣返] 的目的是加快遣返……无可争辩地无权进入美国的外国人，同时为此类申请庇护的外国人提供其申请案情的机会及时评估。......如果[庇护]官员发现该外国人确实担心受到迫害，则应根据正常的非加急遣返程序拘留该外国人以进一步考虑庇护申请。如果外星人不符合这个标准……外星人将被命令移除。...在整个行政审查过程中，外国人应被 INS [移民归化局] 拘留。[强调补充。]再清楚不过了，对吧？
**向国会提交关于拘留必要性的证据**
HR 2202 是在对拘留的必要性日益达成共识的背景下起草的，这一共识的核心是一个世纪前种植的。安德鲁·亚瑟写道：
引用:> 为什么 1903 年的《移民法》要求在入境口岸拘留抵达的外国人，这应该已经很明显了：他们是来寻求进入美国的，一旦他们被允许入境：(1) 他们得到了他们来美国的好处，即在美国生活和工作；(2) 此后在一个人口总数超过 8000 万的大陆共和国几乎不可能找到它们。虽然外国人抵达美国的方式发生了变化，但基本的计算方式并没有改变。因此，法律也没有。快进102年。国会研究服务部向国会发表了一份报告，指出：
引用:> 在 IIRIRA 之前，大多数没有适当文件而申请庇护的外国人在他们自己的担保下被释放到美国（并获得了工作许可），这种做法使不可接受的外国人能够虚假地声称受到迫害而进入该国。因此，许多人认为，阻止欺诈性庇护申请的唯一方法是拘留寻求庇护者，而不是在他们自己的担保下释放他们。事实上，拘留寻求庇护者的做法减少了欺诈性庇护申请的数量。[强调补充。]1996 年 3 月 1 日，在 HR 2202 被带到众议院前几周，司法部监察长办公室 (OIG)报告说：
- 移民局在发出最终命令后迅速撤离了大多数被拘留的外国人。在我们的样本中，我们发现 INS 成功驱逐了近 94% 的被拘留外国人，平均驱逐时间为 16 天。
- 在发出最终命令后，移民局仅成功驱逐了大约 11% 的未拘留外国人。造成这一低百分比的原因是地区法律顾问延迟向 D&D 发送最终命令，D&D 延迟采取行动，未能向外国人发送投降通知，外国人未能响应通知投降，以及 INS 对追捕未能投降的外星人。影响某些国籍的特殊条件也削弱了移民局驱逐外星人的能力。[强调补充。]
- 根据我们对 1,058 个案例的抽样结果，很明显，大多数实际被驱逐的外国人被拘留，而未被拘留的外国人很少被驱逐。拘留是有效驱逐的关键。
### IIRIRA 快速遣返拘留任务的立法历史和结构
国会研究服务部写道：
引用:> [E] 早在 1980 年代初期，以“汇总排除 []”的名义提出了加速迁移……主要是由 1980 年大约 125,000 名古巴人和 30,000 名海地人大规模迁移到南佛罗里达州引发的。……“汇总排除”的目标排除”是通过限制在入境口岸没有适当证件的外国人的听证、审查和上诉程序来阻止未经授权的移民。克林顿政府本身在 IIRIRA 颁布前几年就实施了一种加急遣返的形式。1993 年 6 月 18 日，比尔·克林顿总统发布了总统决定指令/NSC-9，其中指出：
引用:> 最近，亚洲犯罪集团通过空中、海上和陆路非法将中国公民偷运到美国的活动有所增加，这是一个令人严重关切的问题。......我指示犯罪集团以下列方式处理外星人走私：史密斯注意到克林顿总统的行为。正如我当时在小组委员会的联合法律顾问 Smith 和 Ed Grant 在 IIRIRA 颁布后不久在一篇法律评论文章中解释的那样：
>
> **政策**
>
> 美国政府将采取必要措施，先发制人、制止和制止走私外国人进入美国 我们的努力将集中在破坏和摧毁贩卖非法外国人的犯罪网络。我们将在源头、运输途中、我们的边境和美国境内处理这个问题。我们将试图在美国边境尽可能地阻止和扣留被偷运的外国人，并在适当的时候将他们遣返。我们将在国内外寻求更严厉的对外国人走私者的刑事处罚。我们将寻求尽快处理走私的外星人。在可用的物质和财政资源范围内，移民局将在犯罪集团的协助下拘留进入美国的非法外国人。如果没有可靠的庇护申请，被偷运的外国人将继续被拘留，等待庇护身份的最终确定，以确保在庇护身份被拒绝时遣返。[强调补充。]
引用:> 通常，被命令驱逐的未拘留外国人对其自由的限制不会比命令进入之前的限制更大。这种缺乏约束是这些外国人中只有 11% 实际离开美国的关键原因。1993 年 7 月 27 日，克林顿总统向国会发送了一条信息，解释说：
>
> 1990 年代中期做出的 [A] 决定表明做出并坚持划清界限的政策选择是明智的……移民局对拘留政策的改变。以前的“旋转门”做法，根据排他性抵达的外国人被拘留（如果有的话）几天然后释放，被一项政策所取代，根据该政策，可以排他的外国人将被拘留直到他们的听证会完成。在实践中，有限的资源阻止了所有可排他的外国人在这项新政策下被拘留，但被拘留的人知道他们将无法进入美国就业市场或公共福利。此外，在国会拨款的情况下，移民局增加了拘留空间——这一过程仍在进行中。
>
> IIRIRA 编纂了这些改革。... [它] 建立了第一个系统，用于加快处理没有有效入境文件抵达美国的个人提出的所有庇护申请。...称为“加急删除[]”。
引用:> 我很高兴今天转递《1993 年加速排除和外国人走私加重处罚法》，供您立即考虑并颁布。该立法提案旨在解决持有欺诈性文件的非法外国人和外国人走私者日益滥用我们的合法移民和政治庇护制度的问题。...加速排除程序将适用于...试图使用伪造护照进入美国的外国人。......要申请庇护，这些外国人首先必须确定他们有可信的恐惧......迫害。...如果庇护官员确定外国人有这种可信的恐惧，那么该外国人就可以申请庇护。如果该外国人没有对迫害的必要恐惧，该外国人将立即受到驱逐令的约束。...克林顿总统的提案由参议员特德·肯尼迪 (S. 1333) 在参议院和司法委员会主席杰克·布鲁克斯 (HR 2836) 在众议院提出，没有规定强制拘留——没有“应”被发现。事实上，它甚至没有提到外国人在快速排除程序中提出恐惧索赔的情况下的拘留。几个月后，即 1993 年 10 月，众议院司法委员会移民小组委员会的民主党主席 Romano Mazzoli 提出了类似的立法（HR 3363）。同样，该立法没有规定强制拘留，甚至没有提到外国人在加速遣返过程中提出恐惧索赔的情况下的拘留。Mazzoli 的法案部分规定：
引用:> (B) 审查移民官应让庇护官在入境口岸立即检查……任何 (i) 未出示合法进入美国所需文件（如果有）的外国人，以及(ii) 表示有意申请临时庇护或害怕受到迫害。如果颁布了这项立法，政府将保留在 INA 其他地方发现的拘留外国人的自由裁量权。
>
> © (i) 如果庇护官员确定外国人确实害怕受到迫害，则该外国人有权申请临时庇护。... (ii) 如果庇护官员确定外国人没有可信的迫害恐惧，该官员应下令将该外国人排除在美国之外，无需进一步听证或审查。
众议院司法委员会关于 HR 2202 的报告特别指出，其加速遣返条款“基于第 103 届国会期间国际法、移民和难民小组委员会批准的立法 [HR 3363]”。HR 2202 的起草者修改 HR 3363 中的加急遣送语言以指定外国人“应”被拘留的唯一合理理由是明确说明拘留确实是强制性的。否则，语言将是多余的。
另一个表明国会意味着拘留是强制性的迹象是，国会在 IIRIRA 的一个单独部分中特别规定了强制拘留的豁免——加速遣返拘留任务中没有豁免。IIRIRA 第 303(b) 条规定：
引用:> 如果总检察长在本法颁布之日起不迟于 10 天以书面形式通知众议院和参议院司法委员会没有足够的拘留空间和 [INS] 人员可用于运送第 236© 节 [关于对某些犯罪外国人的强制拘留] ... [过渡期羁押规则] 自通知之日起为期 1 年，而不是该节或此类修正案. 如果司法部长在第一个 1 年期限结束前不迟于 10 天发出相同的通知，则司法部长可以将该 1 年期限再延长一年。在此类 1 年或 2 年期限结束后，应适用此类第 236© 条的[拘留授权]。这种语言有两个重要的观点。首先，当 IIRIRA 说外国人“应”被拘留时，其起草者的意思是这构成了一项具有约束力的任务。如果它实际上不是一项授权，为什么还需要制定一个取消授权的程序？其次，正如美国哥伦比亚特区地方法院所说：
引用:> 这是一个公认的法定解释规范，“[如果]国会在法规的一个部分中包含特定语言，但在同一法案的另一部分中省略它，通常假定国会在不同的包含中故意和故意行事或排斥。” Russello v. United States, 464 US 16, 23 ... (1983)；另见 Jama v. Immigration & Customs Enforcement, 543 US 335, 341 ... (2005)（“我们不会轻易假设国会在其通过的文本要求中省略了它仍然打算适用的要求，我们更不愿意当国会在同一法规的其他地方表明它知道如何使这样的要求明确时。”）。如果 IIRIRA 的起草者打算在加速遣返条款中对拘留进行豁免，为什么不简单地复制并粘贴在立法文本后面几页出现的 §303 中的豁免？俗话说，“国会知道怎么说……”。
在这一点上，我应该指出，在关于 HR 2202 和相关反恐怖主义和有效的死刑法案，或众议院和参议院就这两项法案进行辩论——除了报告中关于外国人“应”被拘留的声明性声明。没有讨论拘留的优点或缺点，没有讨论拘留是强制性的还是酌情的。与此形成鲜明对比的是，关于可信恐惧标准的冗长且经常充满活力的讨论以及它可能在多大程度上冒着将外星人送回迫害的风险。我只能得出结论，在那段时间，
最后，虽然不符合立法历史的条件，但可以在颁布后的资料中找到更多证据，证明国会打算强制拘留这一事实。美国移民改革委员会（由 Barbara Jordan 担任主席直至 1996 年去世）于 1997 年得出结论：
引用:> [IIRIRA] 规定，即使是那些符合“可信恐惧”标准的申请人，也应被拘留，直到他们在移民法官面前进行全面的庇护听证会。拘留已达到表明他们有可能获得庇护的初始门槛的寻求庇护者并不是对稀缺拘留资源的良好利用。并且，在 2005 年，众议院司法委员会民主党人希拉·杰克逊·李（Sheila Jackson Lee）在众议院关于 HR 2202 的辩论中非常直言不讳地提出了两项“全面”的移民改革法案（HR 257 和 HR 2092），其中都包括一项条款标题为“加快遣返程序中强制拘留的消除”。似乎委员会和杰克逊·李都听了那个人的话。
### 拘留床的可用性
但是，如果国会没有为拘留所有相关外国人所需的拘留能力拨出足够的资金，那么强制拘留的意义是什么？正如拜登政府在目前正在最高法院审理的一个案件中所辩称的那样，“一个机构如果没有做国会没有资助它做的事情，怎么会……违反法律[？]”和史密斯一样关于克林顿的政策，“在实践中，有限的资源阻止了所有排外的外国人被拘留。”
拜登政府在最高法院辩称，国会不可能真的将“应拘留”作为一项强制性要求，因为：
引用:> 在开发 IIRIRA 时，国会很清楚 INS 缺乏拘留所有可移动非公民的能力。众议院司法委员会提交给 IIRIRA 的报告指出，“[由于]缺乏拘留空间和移民法庭的案卷过于拥挤，每年有许多”“[t] 被偷运的外国人 [who] 抵达美国而没有有效入境证件并立即宣布庇护”“已释放到普通人群中。” ......总会计办公室已通知国会拘留“所有可拘留的外国人”所需的“天文[]”费用。得克萨斯州和密苏里州欣然同意：
>
> 国会选择不提供大规模拘留所需的数亿美元。
引用:> 国会没有向国土安全部提供足够的拨款来拘留该机构遇到的所有根据第 [235](b) 节被拘留的非公民。......国土安全部缺乏对普遍拘留的拨款并不是最近的事态发展：该机构解释说，自从第[235]条被修订后......行政部门“从来没有”“足够的拘留能力来维持每个人的拘留“第 [235] 节中描述的人。然而，美国继续争辩说：
引用:> [F] 未能拨出足够的资金来完全履行法定义务 [并不] 意味着“国会无意……一个机构应尽其所能执行“明确和明确”传达的命令。[” ] Okla. 按 Pub。Co. v. Walling, 327 US 186, 198 n.21 (1946)。我的回应是双重的。首先，正如德克萨斯州和密苏里州所争论的那样，一个面临资源有限的机构仍然需要“尽其所能”尝试遵守资源密集型的立法授权。一个不使用所有可用拘留床位且不向国会要求提供足够资源的政府不是出于善意行事，也不是试图尽其所能遵守。根据这些标准，拜登政府既没有善意行事，也没有尽力遵守。正如 Andrew Arthur 刚刚报道的那样：
引用:> 拜登政府抱怨说——尽管有拘留授权——它被迫释放非法移民假释，因为国会未能给予足够的拘留空间来关押他们。然而，法院在正在进行的诉讼中下令披露的一系列信息显示，在拜登政府每月释放数万名假释外国人的同时，ICE 拘留床正在空置。其次，也许国会实际上认为加急搬迁可能是……加急！Merriam-Webster对及物动词“加速”的前两个定义是 1）加速以下过程或进度：加速，以及 2）迅速执行。国会确实意味着加快撤离，以加快撤离过程，加快进程并使其更加迅速：
>
> [M] 超过 31.5% 的 ICE 拘留床位（9,118 个）……空无一人。......拜登政府甚至没有试图使用其授权的床位来拘留非法移民。难怪总统要求国会在 2023 财年将拘留床位的资金削减四分之一以上——从目前的 34,000 个床位减少到 25,000 个。
- 众议院司法委员会关于 HR 2202 的报告指出，“除非……外国人 [被加急遣返] 自称是美国国民，或表示害怕受到迫害，否则没有任何要求……除了尽快将他们送回他们登上飞机来到这里的地方。” （强调补充。）
- 众议院司法委员会主席亨利 J. 海德在审议 IIRIRA 的会议报告时在众议院发言时表示，“[t] 与会者还努力解决如何公平和迅速地裁定庇护申请 [同时包括] 主要保障措施的问题反对将人……送回迫害的条件。” 虽然会议委员会修改了法案中的加急搬迁条款以加强此类保障，但这并不是为了牺牲远征，而是挑战国会“如何”在确保远征的同时加强保障。
- 时任众议院司法委员会犯罪小组委员会主席的比尔·麦科勒姆在众议院审议会议报告时表示，加快遣返“是一项非常非常积极的规定，因为如果你不符合条件，你将被正确运送再次退出，不要陷入我们的系统。” （强调补充。）
就连拜登政府也承认，加急遣返的目的是远征，并向最高法院辩称：
引用:> [而不是强制拘留，]国会试图在很大程度上通过 IIRIRA 的新的快速移除程序来解决不被接纳的非公民的流动问题......向该国提出此类要求的外国人。”最高法院在 2020 年的DHS 诉 Thuraissigiam 案中发现：
引用:> 即使没有额外的司法审查步骤，可信的恐惧程序和滥用程序也会增加目前“压垮我们的移民系统”的负担。. . . 如果法院必须审查在移民官员和移民法官眼中不符合此类索赔的低标准的可信恐惧索赔。... [o] 一旦确定了恐惧，该过程将不再加快。令人遗憾的是，可信的恐惧过程确实增加了我们移民系统的负担。与作者的预期相反，现在无法想象加速移除过程被认为是加速的。
我想表达什么观点？我的观点是，IIRIRA 的起草者认为，可以实现强制拘留，而无需在拘留病床上花费过多。如果加急遣返能够按预期迅速遣返大部分在边境被捕且有资格获得加急遣返的外国人，那么 IIRIRA 强制拘留与国会没有为拘留床开出空白支票之间就不会有冲突。当然，美中不足的是，一旦外星人声称害怕返回，加急遣返就停止了。并不是说可信的恐惧过程（包括庇护官员面谈和移民法官可能的审查）需要特别长的时间。就是当庇护官员最终找到那些制造可信恐惧声称有可信恐惧的外星人时，外国人将被置于移民法庭的 §240 遣返程序中，该程序可能多年不会开始。因此，当被加急遣返的外国人中有很大一部分声称害怕返回，并且这些外国人中有很大一部分被发现有可信的恐惧，则加快遣返不再是加急的。如果相对较少的外国人声称有恐惧和/或一小部分人被发现有可信的恐惧，那么强制拘留将是非常可行的。
### IIRIRA 后的拘留
那么，在 IIRIRA 颁布后，移民拘留政策发生了什么变化，特别是针对被加急遣返的外国人？有益的是，《海地难民移民公平法》（PL 105-277）规定“[t]司法部长应定期收集[并向国会报告]数据……关于被拘留的寻求庇护者……包括[重要的是我们的目的，被拘留者的释放率。” 我从存储的 1999-2002 财年报告的纸质副本中挖出来（ICE 的网站上缺少这些报告并不是很有帮助）。1999 年的报告指出，在曾被拘留的 6,289 名“入境口岸的寻求庇护者声称确实害怕受到迫害”中，97%（6,118 人）被释放，其中 59%（3,595 人）被假释。2000 年，99% 获释（10,030 人中有 9,890 人），54%（5,346 人）获假释；2001 年，98%（12,650 人中有 12,438 人）获释，其中 68%（8,477 人）获得假释；2002 年，96% 的人获释（9,260 人中有 8,850 人），其中 67%（5,942 人）获得假释。您可以在 ICE 的网站上找到财政年度的报告2006 年、2007 年、2008年和2009-10年。不是很有帮助，最近的报告不包含上述数据。
此外，2000 年，现在的美国政府问责局 (GAO)得出结论：
引用:> 最近的 INS ... 情报评估报告称，从中华人民共和国走私人口是一种持续且不断增长的现象 ... 根据评估，被抓获的绝大多数非法入境者似乎都接受过指导和指示害怕迫害。几乎所有人都被庇护官员发现符合可信的对迫害恐惧的标准，并在等待驱逐听证会期间被释放。然而，根据评估，这些外国人中只有少数人真正出席了他们预定的遣返听证会。[强调补充。]此外，GAO 发现：
引用:> INS['] ...政策有利于释放[确定有可信恐惧的被拘留的外国人]，前提是它确定外国人可能会出席驱逐听证会并且不会对社区构成风险。根据我们的调查，33 个 INS 地区办事处中有 29 个报告称，在 1999 财政年度，估计有 78% 的此类外国人被释放，等待移民法官的听证。[强调补充。]在 1997 年 4 月 1 日至 1999 年 9 月 30 日期间，移民局释放了 5,320 名被确定为确实害怕遭受迫害或酷刑的外国人。截至 2000 年 2 月 22 日，在 5,320 名外国人中，2,351 名外国人还收到了移民局的决定法官。在 2,351 名外国人中，1,000 名外国人（42%）没有出席移民法官的遣返听证会，随后被命令缺席遣返。
GAO 的结论是：
引用:> INS 最近的政策有利于释放被拘留的外国人，这导致 1,000 名外国人中的一些人没有出席他们的遣返听证会。这些数据表明，许多外国人可能正在利用可信的恐惧过程非法留在美国。### 言语
正如我们所看到的，大多数被加急遣返的外国人声称害怕返回然后被释放，他们被假释。我写过：
引用:> 正如假释法规所说的“任何申请进入美国的外国人都可以假释进入美国”，人们可能会假设只有美国以外的外国人才能获得假释。好吧，在 IIRIRA 之前，这将是一个有效的假设。正如众议院司法委员会报告所解释的：
引用:这与已经在这里的美国外星人假释的能力有什么关系？1998 年，[INS 的] 总法律顾问解释说：引用:> > [该法案取代]“入境”的定义为“准入”的定义......外国人在移民官员检查和授权后进入美国。
> >
> > ...
> >
> > 目前，未经检查入境的外国人可被驱逐出境。...根据新的“准入”原则，此类外国人将不被视为已被准入，因此，必须以不准入为由，而不是基于被驱逐出境的理由，基于他们未经准入而存在。
引用:> [A] 在美国没有被录取或假释的留置权人现在被视为入学申请者。...在 [IIRIRA] 之前 ...未经检查就进入美国的外国人可以修改为驱逐出境程序，而不是排除程序。... 国会现在 [还] 规定了加快遣返程序。...如果“正在抵达美国”的外国人不被接纳，该服务可以调用此程序。……这两个【规定】的后果是，现在有两类申请入学的人，一类是外侨，另一类不是。... [A] 曾经因未经检查进入而被驱逐出境的留置权人现在在法律上被视为入学申请者。......因此，他们在法定假释权限的范围内。好的，我认为 IIRIRA 的作者没有想到这个结果，即所谓的“就地假释”，即已经在美国的外国人有资格获得假释。但公平地说，这是IIRIRA重新启动进入主义的结果。IIRIRA 极大地改变了“准入”的含义，但同时没有修改语言，前提是假释适用于“任何申请进入美国的外国人”。INS 得出了法律上适当的结论。
然而，即使一般假设在美国的外国人有资格获得假释，这并不意味着在美国的外国人被加急遣返程序并声称害怕返回的外国人有资格获得假释假释。这是因为法定假释权（本身由 IIRIRA 修改）违反了 IIRIRA 的法定拘留授权。法定解释标准规范的应用清楚地表明，此类外国人不得假释。最高法院解释说：
引用:> [这是] 完善的法定解释规范…… [“] 具体支配一般。” ......尤其如此......“国会制定了一项全面的计划，并故意针对具体问题提供具体解决方案。”>
>
> ...
>
> 一般/特定规范可能最常应用于一般许可或禁止与特定禁止或许可相矛盾的法规。为消除矛盾，将具体规定解释为一般规定的例外。... [正如我们所说，]“[g] 法律规定的一般性语言，虽然足够广泛，可以包括在内，但不会被认为适用于同一法令另一部分具体处理的事项。” ... [A] 我们在更早的案例中说过：
>
引用:> > 这是一条古老而熟悉的规则，如果在同一法规中存在特定法规，也有一般法规，从最全面的意义上讲，该法规将包括前者所包含的内容，则该特定法规必须是有效，并且必须将一般性法规视为仅适用于其一般语言范围内不属于特定法规的规定的情况。该规则适用于任何行为包含一般规定以及关于某一主题的特殊规定，单独而言，一般规定将包括在内。>
> 当然，一般/特定规范不是绝对规则，而仅仅是对法定含义的强烈指示，可以通过指向另一个方向的文本指示来克服。[请愿人] 指出这里没有这样的迹象。
而且这里没有这样的迹象。IIRIRA 的文本（或在其立法历史中）没有任何声明表明受其强制拘留规定约束的外国人可以通过假释逃避这种拘留。案文没有提到使用假释来允许外国人从强制拘留中获释。具体的——强制拘留被置于快速遣返程序中且声称害怕返回的外国人——胜过一般的假释权。因此，根据这一长期的法定解释规范，受 IIRIRA 强制拘留的外国人不得假释。
我必须指出，最高法院似乎并不同意。它在 2018 年詹宁斯诉罗德里格斯案中指出，“出于紧急人道主义原因或重大公共利益，申请入学的人可能会被暂时假释。”甚至威廉巴尔在特朗普总统担任司法部长时也同意：
引用:> [T] 第 235 条要求拘留并不意味着每个被转移的外国人都必须从逮捕之日起一直被拘留，直到完成遣返程序。... [INA] 明确指出，申请入境的外国人——包括最初被置于加急程序中的外国人——可能会被假释。
为什么法院从未在法定解释的标准测试下对这一主张进行分析，这超出了我的理解。
### 结论
正如得克萨斯州和密苏里州向最高法院争辩的那样：
引用:> [T] 行政人员长期以来对法律的漠视为执行该法律提供了一个额外的令人信服的理由，而不是让行政人员继续“通过某种智力逆权占有”无视它。... 行政部门长期无视正式颁布的法规并没有废除这些法规。行政部门早就应该履行 IIRIRA 的任务，即声称害怕返回的被加急遣返的外国人将被拘留，直到被遣返或移民法庭诉讼程序完成。采取这一步骤将大大有助于结束大量不可接受的外国人跳过听证会并非法留在美国的现实。采取这一步骤将大大减少对恐惧做出虚假陈述的动机，更根本的是，将大大减少非法移民到美国的动机。因为长期释放到美国以及进入美国就业市场的前景将从确定变为虚幻。
